关于建筑业全面深化改革的思考

文 / 江苏省建筑市场管理协会会长汪士和

转自：中国建筑业协会网站

　　党的十八届三中全会通过了《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》，向全党和全国人民吹响了“全面深化改革”的号角，并且强调指出“经济体制的改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。这为我国在新的历史起点上全面深化改革指明了方向。
　　一、建筑业为什么要深化改革
　　建筑业是国民经济的支柱产业，也是富民产业。建筑业从业人员多，2012年底建筑业从业人员为4180万人，按三口之家计算，这个行业涉及全国一亿二千多万人口，建筑业如果实现增加值和人均收入的“双倍增”，将为全国到2020年实现“双倍增”目标做出巨大贡献。
　　建筑业是各行各业中最早进入市场经济的行业之一，为什么改革开放30多年反而觉得路子越走越窄，甚至有些建筑业企业到了举步维艰的地步？我认为这就是摆在我们建筑人面前需要通过深化改革来解决的课题。
　　首先，《建筑法》已经到了必须重新修订的关键时期，不能再拖延了。建筑业要深化改革首当其冲应该有一部适合中国国情的《建筑法》。现在建筑市场某些混乱与没有一部强有力的既管甲方又管乙方的《建筑法》有直接关系。现在的《建筑法》充其量只能算是房屋建筑法，法律的滞后为市场分割、行业垄断留下不该留下的空间，使建设行政主管部门的监管，在各种开发区、经济园区面前形同虚设。
　　其次，建筑市场管理和建筑行业发展存在的问题只有通过深化改革才能解决。
　　第一，关于建设工程采用招标投标的方法必须改革。
　　有关招标投标的文件核心是“最低价中标”，理由是国际上承发包工程的惯例如此。实际上现在实行的不顾中国国情的最低价中标是错误的。通过对比，我发现中外建筑工程承发包的外部环境存在五个不一样：一是，设计施工一体化，国内由于体制上的原因，绝大多数项目都是设计施工两张皮，施工企业能做的只是按图索骥，没有办法参与在设计阶段采用新结构、新材料、新工艺控制造价、节约成本的工作。二是理念上不一样。国外认为承包商赚取合理利润是应该的，如果报价中施工企业应得利润过低，建设方审查后反而担心工程质量会因此受损，即使最低价也判定为废标，而国内是在根据预算定额测算出的标底基础上，还要下浮10%～20%，这显然是不科学也不合理的，等到最低价中标后，再通过各种方法和途径，追加工程造价，不仅为腐败开了方便之门，同时也说明按最低中标价工程是干不出来的。三是，社会保障费用在国外是统统进工程成本的，而国内很多省预算定额中未明确列支社会保障费用，有的省虽然列出该项费用，但费率明显是偏低的。四是诚信体系不一样。国外在签订合同前，斤斤计较，但是一旦签订合同了，按合同办事。国内很多项目上报到招投标管理部门备案是一种合同版本，俗称“阳”合同或备案合同，另外私下根据甲方要求还得签一份“阴”合同（即见不得阳光的合同），尽管其“阴”合同对施工单位简直就是霸王条款，但不签就别想中标，“阴阳合同”已成为目前国内承接工程任务的潜规则。问题是即便按这样的合同施工了，等到交工仍拿不到合同规定的工程款。因为必须经过审计部门这道关。这种审计审一次，达不到预期目标，随即更换审计事务所重新审，审计拖一、两年时间也不鲜见，为的是尽量少给工程款和拖延付款时间。五是，国外讲究甲乙双方平等，甲方要求乙方对合同履约情况进行履约担保，乙方可对等要求甲方进行支付工程款的担保，即所谓“双担保”。而国内基本上只有甲方要求乙方的履约担保，缺乏乙方要求甲方的支付担保。因此引发了大量因拖欠工程款而拖欠民工工资的纠纷，也就不足为奇了。
　　第二，实际支付农民工工资与预算定额规定的人工工资严重倒挂，必须改革。
　　工程造价管理中预算定额管理模式是计划经济年代的产物，那完全是政府一只手的行为。现在尽管造价管理提出“控制量，放开价”的思路，但是预算定额管理仍在起决定性作用。在建筑人工费管理上，普遍存在用计划经济手段管源头——规定定额人工收取，用市场经济手段管结尾——按月（甚至按天）足额发放民工工资的现象。而计划允许收取与市场实际支付之间差距太大了。全国多数省定额人工工资是每工日60～70元，现在支付情况是：没有任何技术的辅助工也得一天支付120～150元，技工一天报酬已经高达250～350元。政策原则上规定的“放开价”，实际上不仅没放开，而且严重脱离实际，让施工企业蒙受因政策制定不合理造成的亏损。为什么人工工资取费不能发挥市场一只手的作用，采取随行就市呢？
　　第三，各类保证金制度必须进行整合，重新设置。
　　2008年一些社团组织对建筑行业各类保证金进行调研，各类保证金额约占合同总造价比例10%左右，五年过去了，这次调研发现保证金占合同造价比例竟达到20%。施工企业反映已不堪重负。最近江苏省建筑市场管理协会专门对农民工工资保证金制度及实际情况进行调研。可以说是乱象丛生：一是收取没有统一标准。有的地区规定具体数额50～100万元不等，有的地区则规定按工程合同造价的百分比收取，1%～5%不等，另设上限。二是收取范围混乱。企业到一个地区施工，省、市、县都提出交纳民工工资保证金的要求，造成多头重复收取，有的地区要求按项目交纳，虽然已经注册进来，但一事一议，即一个建设项目对应一款保证金，每个项目都得交。三是保证金返还不规范。按常理，工程结束了，确认没有任何拖欠民工工资现象，百分之百返还就完事。现在经常是往返多次交涉也不痛痛快快返给企业，有的提出必须工程结束满一年，更有甚者，让企业写出书面承诺，永远不再进该地区施工才返还，否则就“暂”不退还。有个大型企业老总在他们企业全国业务分布图前对我说：“每个地区交100万元，有的省还是好几个地区都有项目，你帮我算算要交多少万？我们的流动资金真的要流不动了。”四是多头收取，监管不力。农民工工资保证金由于在施工之前交纳，所以必须交，于是除建设行政主管部门外，劳动部门甚至总工会都有参与民工工资保证金的收取。保证金已收取多年，账面反映的数额巨大，有的地区几个亿，十几个亿，有的地区甚至几十亿，这么多钱专款专用，每年动用只占收缴总数的零头，巨额资金在账上沉淀不仅造成巨大的资源浪费，而且已经发生了由于缺乏有效监管，被有权染指的人动用保证金炒股而血本无回的案例。
　　第四，建筑业“营改增”必须符合建筑行业实际，不能加重企业税负。
　　这个问题已经迫在眉睫，财税部门规定建筑行业的增值税率为11%，经全国很多省市行业协会组织的调研，有充分的证据证明11%的税率过高了，如果坚持按这个税率征收，不但背离了税改减轻企业负担的初衷，而且会对整个行业造成无可估量的伤害。我在接受媒体采访时曾经说过，这个问题（指建筑业营业税改增值税税率过高的问题），如果不妥善处理好，征收不恰当的税率，中国的建筑业企业有一半要破产。这绝非危言耸听。
　　第五，建筑市场乱挂靠的混乱局面必须大力整治。
　　建筑市场混乱的一个重要原因就是乱挂靠成了常态。由于企业资质门槛低，很容易就能申请一个低等级资质，而实际上低资质企业在市场靠自身又基本是接不到任务的，于是就采用挂靠高等级资质企业，向大企业“交点”（指管理费），一般1%～2%，然后就以接受挂靠的企业名义在市场上承接任务。以江苏为例，企业总数20263家，而三级及以下资质企业高达12658家，占总数62.5%。这么多小企业，建造师及管理人员很多都是空挂的，换句话说，企业管理、现场管理都是很难到位的。这种挂靠的主要承包方式之一就是“一脚踢”承包。带来的问题非常严重：工程质量得不到保证，安全事故时有发生，农民工工资纠纷不断。住房城乡建设部为规范市场专门发了建市[2011]86号文件，对包括非法挂靠转包在内的各种不规范行为作出界定并明令禁止。但现实情况是有令不止，挂靠越演越烈。究其原因，制止乱挂靠，不能治标不治本，必须要针对市场实际采用“釜底抽薪”，让专门靠挂靠生存的企业，违规违法成本大大增加。
　　第六，建筑产业化必须要有强力的政策支撑。
　　建筑产业化是指利用标准化设计、工业化生产、装配式施工等手段来构造建筑物，利用信息化等方式来管理建筑生产经验的一种建筑工业化发展趋势。发达国家的建筑产业化的比例已超过60%，我国却刚刚起步，与庞大的基本建设规模相比，我国建筑产业化率可以说微乎其微。实际上从先行一步的建筑产业化企业的实践中，建筑业同行都对推进建筑产业化在节能节水、降低污染、绿色环保等方面的重要性形成了共识，很多大企业中有识之士认定这是建筑业长远发展的方向，是利国利民的大好事。那么既然如此，为什么不抓紧在全国范围内推广呢？首先是实行建筑产业化前期投入比较大，少则几千万多则上亿元，这还不是症结所在，关键是缺少政策的扶持。据调查，凡是采用建筑产业化干的项目，规模十万平方米以下，都是赔本买卖。所以不要说在全国范围内推广，就是现在已建起来的建筑产业化企业，如果没有政策扶持也支撑不了多久。这里说的政策扶持最直接就是税收政策。建筑产业化的特点是建筑物梁、板、柱及楼梯等部件均在工厂的流水线上生产，然后拖到工地现场去装配施工。同一部件在工厂里生产出来征17%的增值税。接着运到工地安装又要征收11%的增值税（目前征的是营业税），显然这其中有一部分是重复征收。有企业测算重复征税率高达60%。
　　第七，建筑企业内部也需要进一步深化改革。
　　全国除“中”字头的大型国企和省属龙头大企业外，绝大多数都经过产权制度改革。现在改制企业中反映出的问题已经影响到企业乃至行业的发展。主要有以下几类：一是家族式企业面临人才流失和后继无人的问题；二是经股份制改造的企业，因原先一批创业的同志年龄偏大，这些人中的董事涉及股权流转问题；三是股份制企业如何转型升级以及长期稳定发展，如何打造“百年”老店的问题。
　　在建筑业企业中，家族式企业占得比重相当大。董事长、总经理、财务负责人以及材料设备部门负责人等都是一个家族的人担任。每年赚个几百万，多的赚上千万，小富即安的日子过得不错。但由于一股独大，技术和经营管理人员都是打工仔，时间一长，有点本事的人渐渐留不住，人才流失严重。最头痛的是谁来接班的问题。一种情况是儿子、女儿大学毕业后有自己的志向，不愿意承接这份与泥瓦匠打交道的接力棒；另一种是虽然二代接了董事长的班，但无法胜任，无论是市场开拓、企业管理还是人脉资源都大不如前，企业走下坡路的案例屡见不鲜。
　　而股份制企业如果股权设置不合理，股权流转制度不顺畅就不能得到企业新进职工的认同，企业同样存在潜在风险，更不用说是打造百年老店了。实践证明，唯有企业深化改革才能解决这些矛盾。
　　二、建筑业如何深化改革
　　涉及机构设置、《建筑法》重新修订，这些都是顶层设计所考虑的事，我们只能讲实情、作呼吁。本文现对前面举例涉及建筑行业健康发展的存在问题，说点深化改革的建议。
　　建议一：中国的招投标制度要进行改革。我国现行做法在企业外部生存环境上与国外做法存在“五个不一样”的情况下，把“最低价中标”的概念搬到国内建筑市场，是对建筑业企业最大的不公平。特别是在现如今投资多元化的情况下，根据统计资料，2012年我国全社会固定资产投资实际到位资金为409675.6亿元，其中国家预算资金为18958.7亿元，只占总额的4.63%，最低价中标的结果，为了给占投资总额4.63%国家预算省钱，建筑业也得给其余95%以上的多元投资项目让利。工程造价下浮要有个度，不能冒着牺牲质量的风险，采用最低价中标。江苏省住房城乡建设厅以苏建招〔2010〕333号文件《关于进一步加强国有资金投资建设工程项目招标投标活动监管工作的通知》对于国有资金投资的项目规定了招投标投标价下限：房建项目最多下浮3%，安装和装饰工程最多下浮5%，市政工程最多下浮8%，园林工程最多下浮10%。超过下浮部分的就是废标。这实际上是对盲目不设下限最低价中标办法的一种否定。那么国有资金投资项目为了保证工程质量，设置了投标价下限，为什么不可以推广到所有工程呢？
　　建议二：工程造价管理要真正贴近市场经济实际。定额本身是计划经济的产物，对于控制投资，对项目造价进行科学的管理起着积极的促进作用。改革开放以来，造价部门的管理也在努力进行改革，特别是推行的工程量清单计价的管理就是要实现政府定价向市场定价转变，其主导原则就是“确定量、市场价、竞争费”。它的基本方法是，根据具体工程的施工图纸计算出各个清单项目的工程量，再根据各个渠道所获得的工程造价信息和经验数据进行计算得到工程造价。从制度设置上应该没有问题，那怎么会出现实际支付农民工工资与预算定额规定的人工工资严重倒挂的问题？主要是原则上规定“市场价”，但实际上全国大多数省仍在采用各地区规定的定额人工工资标准。企业为人工工资标准低反映强烈了，就上调一次，维持一、二年，等到二者工资反差太大了，企业又不停诉求，造价部门再组织调研和测算后，再上调一次，周而复始，但每次都是滞后并且调不到位的，每次都被实际发生的民工工资价格远远抛在后面，于是建筑业企业在人工工资这部分始终处于亏损状态。在计划经济年代，企业的工人和管理人员都是根据工资级别按月拿固定工资，因此施工企业的人工费收入和支出是同口径的，甚至管理得好，人工费还可以有少许结余。现在是源头没改，仍然是计划经济的做法，而支出方式却变成完全市场化的随行就市，在“民工荒”的情况下，工人的工资一年数变，一个项目数变，并且提出按天发放，这对于施工企业来说，人工费收入和支出就完全不是统一口径，亏大了。同时需要说明的是施工工人日工价的上升，这一方面是建筑行业苦、脏、累，与其他行业相比工人心态不平衡所致；另一方面由于民工荒一年比一年严重，做建筑的人逐年减少，没有高工资的吸引，企业招不到干活的人；再一个方面，物价的逐年上涨，建筑从业人员为获得温饱，要求上涨工价也是事出有因的，情有可原。江苏是建筑大省，发现这种情况就积极采取应对，学习深圳地区发布人工工资信息价的做法。以苏建价〔2012〕633号文，发布了《关于对建设工程人工工资单价实行动态管理的通知》，使工程造价管理更贴近市场经济实际情况。如果全国各地区工程造价管理部门都研究和重视这个现实问题，带来的将是施工企业的福音。
　　建议三：整合建筑行业各类保证金。既然建筑行业各类保证金绝大部分是在建筑行业的招投标办、质监站、安监站、建管处、行业劳保统筹办等各职能部门收取的，为什么不能进行整合？江苏省建筑市场管理协会在2008年提出建议：取消各类保证金，设立“综合保证金”，费率按当时调研保证金约占工程合同额10%的比例，拦腰砍为5%，施工期间作为各类保证金统一使用，竣工后收取5%直接转为质量保修金。这样施工企业由于保证金造成的资金压力就减轻一半。这涉及到很多职能部门，要对全面深化改革的目的意义形成共识，就能坐到一起研究如何实施。
　　建议四：确定合理的建筑业“营改增”税率。关于建筑业“营改增”，建议把已公布确定的费率11%，实事求是降为8%（直接降为6%的话，国家税收将减少），既然有关部门已经发现政策有偏差，在目前没有造成影响和损失之前，及时进行调整是明智之举，是真正的关爱民生，是真正在维护政府的公信力。如果为了所谓的“面子”，明知道税率定高了，但采取其他变通方法来补救（如“先征后返”），这是不可取的。一是实事求是明确税率，对国家对企业都有利；二是采用先征后返，手续繁杂不说，现在的体制下根本返不了，特别是建筑业企业异地施工的多，指望项目所在地税务部门给予外地施工企业返税，也是根本做不到的事，到头来还是施工企业吃哑巴亏。一步到位，把政策确定，税率降到合理幅度，真正维护税法的尊严，因为征过头税和征重复税都是违反税法的行为。
　　建议五：积极稳妥地修订好《建筑业企业资质标准》和《建筑业企业资质管理办法》，使其成为整顿规范建筑市场的有力抓手。现行的资质标准和资质管理办法与建筑市场实际已相去甚远。例如：企业注册资本金本来是用来衡量企业实力的，但过去只认工商执照上确认的金额，有些企业注册完后把资金抽逃走，实收资本很少，甚至为零，造成企业成为地道的皮包公司，所以必须在新标准上予以明确；企业结算收入与企业纳税实际上是不同步的，有些结算收入较长时间拿不到钱，挂在企业应收工程款上，但税款却是合同签订后就征收了，所以直接考察企业纳税情况即可避免这个矛盾，同时还能对企业承担纳税的社会责任有所考量。特别是新资质管理办法及标准中，除了考核企业的工程业绩，还得对标准中要求的建造师个人业绩进行考核，以此来杜绝现在很多企业的建造师由非专业人士考得而空挂在企业，这空挂是指人不到企业（即便到了也不能胜任工作要求或干脆根本不懂建筑施工）却每年获得费用（根据专业和级别不同而水涨船高），造成现在很多企业干活的没有建造师证，有建造师证的不会干活的怪现象。总之，通过资质管理办法及资质标准的修订，必定能从源头遏制建筑市场乱挂靠的混乱局面，让大多数企业有一个良好的市场发展环境。
　　建议六：政策上强有力地扶持建筑产业化。这个问题全国政协委员已经十分关注。今年“两会”期间，九三学社中央经过深入调研，不仅提交了提案，还形成了给中央领导的《关于促进建筑产业化的调研报告》。今年11月7日，全国政协在北京召开座谈会，会议主题就是围绕“建筑产业化”，全国政协主席俞正声主持了会议。俞正声指出要按照转变经济增长方式，调整优化产业结构的要求，制定和完善推进建筑产业化相关政策法规，积极抓好落实。这里实质含义也就是建筑产业化的问题，已经得到中央领导的重视，为此我们乐观地预测，只要进一步明确建筑产业化的政策法规，建筑产业化在中国的实现将是指日可待。
　　建议七：把内部深化改革放在企业转型升级首当其冲的地位。前文所提及的家族式企业要想留住人才一定要从股权结构改造上入手，由一股独大或绝对控大股向相对控大股转变。拿出一部分股份对公司经营和技术骨干采用送、配、奖等多种形式作为股东明确下来，逐步让企业的有用之才实现打工仔变企业主人的华丽转身，极大地调动员工的积极性。
　　江苏省建集团2006年底被一家民营企业以1.1亿的价格收购，完成了产权制度的改革，当年完成产值6亿多元。由于股权处置得当，不仅管理人员和职工的收入大幅度提高，而且企业也取得突飞猛进的发展，2012年完成产值152亿元，今年有望突破200亿元。很多企业董事会面临董事年龄偏大，这些同志的董事职位及其所持有的股权就涉及到如何由股东民主选举出新董事和股权平稳流转的问题，这个问题如果处理不好，能让一个好端端的企业很快垮掉。南通四建为我们闯出了一条新路，创造出了成功的经验。他们及时出台了《南通四建股权进退出机制管理办法》，人退股退，打破“世袭”制，让公司股东始终处于流动状态，保证股权始终掌握在公司在职在岗的经营骨干手中，企业法人治理结构的完善、补充和创新，不仅让年轻人看到希望，而且还尽可能的保证了当初创业老同志的利益，打开了一条适合改制后施工企业可持续发展的道路。
　　成立于上世纪五十年代的江苏龙信建筑集团，为了打造“百年老店”，在转型升级中提出由建筑承包商向建筑服务商转型的理念。由过去干毛坯房转为以干精装修房为主，与知名品牌的建材供应商及家用电器供应商结成战略伙伴关系，把产业链向两头延伸，上游的建材如地砖、面砖、地板、卫生洁具和下游的配套空调、热水器等等，两头的批零差价龙信公司都赚了，中间自己再配套金属门窗、家俱厂，所以不仅保证龙信品牌的产品质量，而且公司效益也有了很大提高。目前公司在自己开发项目上，尝试做养老事业，思考企业发展了如何多承担社会责任。这些企业正是因为抓住了企业自身的深化改革，所以企业生产经营风生水起。
　　建议八：尽快出台《建筑市场管理条例》。《建筑市场管理条例》对加强建筑市场监督管理，规范建筑市场秩序，维护建筑市场当事人合法权益，保障建设工程的质量和安全至关重要的，应抓紧颁布实施。为了解决建筑业法律缺失的问题，住房城乡建设部和国务院法制办做了不少工作。2012年1月17日国务院法制办秘书行政司就曾给江苏省建筑市场管理协会发函，要求我们对住房城乡建设部组织起草的《建筑市场管理条例（送审稿）》，提出意见。我们高度重视，立即组织会员单位进行调研和讨论，并于函件规定的日期（2012年2月29日）前，以正式文件向国务院法制办秘书行政司对修改情况进行了书面汇报。2012年11月22日江苏省建筑市场管理协会再次收到国务院法制办公函（国法农函[2012]6号），要求在2012年12月22日前对已经公示的《建筑市场管理条例（征求意见稿）》再次提出意见，我们核对了2月份上报的修改稿，发现该征求意见稿对于我们提出的52处修改采纳了22处，同时我们按照要求于2月13日又报出了经研究的修改意见。这一晃整整一年时间过去了，满心希望能通过《建筑市场管理条例》弥补建筑业法律的缺憾，现在变得如石沉大海。
　　文章至此，笔者意犹未尽的是作为建筑业发展潜在危机的问题，即由“民工荒”反映出来的建筑业后继乏人的问题，如何能通过深化改革来解决。由于涉及到许多部门，如农民工养老保险、医疗保险的异地流转，目前只能流转个人缴纳的部分，民工感受不到与城市居民同等待遇，使得建筑业这个苦、脏、累的行业，年轻人不愿意涉足，现在行业一线工人中80%超过了45岁，再过十年这个行业就真的“民工荒”了。也希望有关部门认真研究和高度关注，并纳入深化改革的内容加以统筹考虑。